LULUCF syftar på kolsänkor i ”markanvändningssektorn” och Sverige har tack vare nettotillväxten på nationell nivå ökat sin kolsänka stadigt det senaste seklet. Nu ligger en reviderad LULUCF-förordning på bordet med bindande åtaganden för medlemsländerna, och där Sverige föreslås öka takten och få ett ökat beting om 22% till år 2030. Ökningen är från cirka 39 Miljoner ton CO2-ekvivalenter som är det åtagande som nu gäller enligt gällande förordning från i år 2021. Kolsänkorna måste komma från skogssektorn i praktiken, och vi har mest privatägd skog i Sverige, så hur och varför ska det skapas en extra nettotillväxt i Sverige?
Nationen har trots tidigare stor nettotillväxt i de svenska skogarna under många decennier inte legat på de nya föreslagna nivåerna. Utvecklingen av tillväxten i den svenska skogen efter extremsommaren 2018, och givet andra stora utmaningar, är dessutom mycket oklar. Mycket lär behöva avverkas för att hantera barkborrarna, och dessutom effektivare än vad som gjorts hittills. Vad ska svenska möjliga kolsänkor i skogen kosta framöver, och för vem?
Efter alla globala klimatlarm, naturkatastrofer och larmrapporterna om att EU vill diktera svenskt skogsbruk mer, så ligger det nu möjliga reella avverkningskvoter via en ny LULUCF-förordning på bordet. Förslaget ska börja förhandlas i Bryssel i september. Kvoterna, eller vad som kallas bindande ”kolsänkebeting” ska sedan klubbas för medlemsländerna. Sverige har fått sitt beting baserat på stor landareal vi har, och då främst skogsmark. Beräkningen och underlagen som legat till grund för fördelningen är svåranalyserad, men Sverige har i praktiken fått det största betinget av alla EU:s medlemsstater, motsvarande nära 15 % av totalen.
Förutom den komplexa frågan vad som verkligen är effektivt för att mildra klimateffekterna så ska nu stora och små svenska skogsägare helst snabbt förstå något om hur EU-kommissionens LULUCF-beräkningar fungerar, som dessutom verkar baseras på föränderliga underlag. Miljödepartementet har skickat ut den engelska förordningstexten på remiss till alla och ingen i Sverige, utan närmare förklaring. ”Som man ropar i skogen får man svar”, men man slipper kanske lite politiskt ansvar, eller kan dela det med fler? Att Bodens kommun står först på listan över remissinstanser känns signifikant för tingens ordning 2021, där så kallat ”grönt stål” är politiskt korrekt för många.
Visst har kanske just Bodens kommun viss kompetens på kolsänkor och -utsläpp i marksektorn, även om man är extra jäviga just i år, men hur är det med de andra 30 kommunerna (av drygt 100 remissinstanser totalt)? En stilla undran från en som det tog flera dagar att fatta tillräckligt för att skriva en första artikel.
När det gäller remissernas roll i demokratin kan man läsa på regeringens hemsida mer generellt, och att ”varje år skickar Regeringskansliet ut många betänkanden och andra förslag på remiss. Hos remissinstanserna tar arbetet med att svara på remisserna mycket tid och kraft i anspråk. Även inom Regeringskansliet kräver bearbetningen av remissinstansernas synpunkter mycket arbete.”
Det gäller alltså i det här fallet beräkningar och underlag som kommer påverka handlingsutrymme och kalkyler för framförallt svenska skogsägares skogsbruk direkt eller indirekt. Om det är bra eller dåligt på kort eller lång sikt är svårt att bedöma, men komplext är det oavsett om det gäller statens analys som ”ägare” av Sveaskogs skogstillväxt, eller de fler än 300,000 andra ägarna av skog i Sverige.
Den 3 september är EU:s nya Skogsstrategi uppe för en första diskussion i en ”förhandlingsgrupp” i Bryssel, och kommissionen ska då också presentera den nya LULUCF-förordningen. Därmed startar utmanande förhandlingar med EU-kommissionen och de andra medlemsländerna, och samtidigt samtidigt som det filas på remiss-svar i bland annat Salems och Åmåls kommuner. Taktiken från Regeringen är sannolikt att vinna tid så länge det går, för de som skickats ut vill väl inte snabbt lova att man kan trolla fram en extra nettotillväxt om långt över 10 miljoner m3sk, om vi nu öht vill och kan klara att hålla de nivåer vi har att uppnå i år?
En viktig aspekt som kanske bör lyftas fram igen är äganderättsstrukturen i den svenska skogen, där statliga Sveaskog bara äger 14 % av den produktiva skogen, och en mindre del av tillväxten. Hur ska EU:s ickekompetens över skogspolitiken i medlemsländerna via den svenska regeringen och Riksdagen föras vidare till de privat ägda skogarna i Sverige? Trots att LULUCF-frågan faktiskt diskuteras i Sverige några år, så är det få som satt sig in i detaljerna och beaktat principerna om det blir skarpt läge?
LULUCF-förordningen som gäller markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk fastställer reglerna för utsläpp och upptag av växthusgaser och hur de ska beaktas utifrån EU:s reviderade klimatmål för åren 2021–2030. Förordningen inkluderar fördelningen mellan medlemsländer och mellan skogsmark, åkermark, betesmark och beskogad mark samt från konvertering av skogsmark till övrig mark (avskogad mark). Utsläpp av och sänkor för våtmarker ska också rapporteras in för alla under perioden 2021–2025 och tas med beräkningen inom LULUCF-sektorn under perioden 2026–2030.
Kolsänkebetingen i förordningen liknar i praktiken EU:s fiskekvoter om man vill jämföra med något som redan finns. LULUCF och Kolsänkorna är dock kanske ännu svårare att försöka beräkna. Förutom skakiga tillväxt- och avverkningssiffror som de som begrip känner till från vårt eget land, så ingår i LULUCF ännu mer teoretiska beräkningar av nivån kol i marken. I det fallet har få andra länder förutom Sverige och Finland börjat rapportera in markkolseffekterna inom LULUCF.
Om fiskekvots- och andra förhandlingar i EU kan anses utmanande, så har Sveriges cementerade position i EU-förhandlingar som rör skogen i en helt egen liga ända sedan 1995. Numera är det dessutom extra rörigt på hemmaplan i regeringskansliet och riksdagen, med exempelvis Miljöpartiet i ett samordningskansli i Statsrådsberedningen. Prio nu för MP är enligt Maria Ferm enligt ett citat från i juni frågor om skog och strandskydd. Kanske därmed inte så konstigt att Sverige inte ens förmådde göra gemensam sak med andra under våren 2021, när så många andra länder faktiskt gick samman och sa att EU går för långt och vilse i skogen?
Aktuella röstningsregler för den reviderade LULUCF-förordningen som ska börja gälla från 2026, kräver minst 35 % av EU:s röster för att ”blockera”. Givet att Sverige har 2,6 % procent själva är dags att börja bry sig, eller tugga i sig betingen som en analkande verklighet.
Dags för fler att förstå vad LULUCF är?
Jag har, liksom många andra verksamma i skogssektorn, tidigare kunnat negligera vad förkortningen LULUCF står för. Detta under flera decennier och ända sedan begreppet myntades genom Kyoto-protokollet 1997. LULUCF har också tills nu haft en mycket marginell, om alls någon direkt praktisk påverkan på Svenskt skogsbruk, eller skogsbruket i övrigt på norra halvklotet. Det nya förordningsförslaget gör att fler blir tvungna att försöka förstå vad LULUCF är i detalj.
Modellerna som ligger till grund för LULUCF, och de siffror på kolsänkor som skickats in till FN från Sverige och andra länder i många år, har därför kunnat vara mer eller mindre korrekta, teoretiska och svårbegripliga utan att det kostat något. Sverige verkar ändå ha varit ambitiösa med rapporteringen, och har till skillnad från många andra länder, också försökt beräkna och rapportera in hur mycket kolsänkan i marken förändras.
Nu gör dock det nya förordningsförslag och ett mycket svåruppnåligt beting från EU-kommissionen att alla LULUCF-modeller blir viktiga. Mer eller mindre precist beräknade kolsänkor i skog och mark både i Sverige och i andra länder riskerar ju nu att träffa Sveriges skogsbruk väldigt konkret. Oavsett vad man ser i kolsänkor från skogen, med ökad EU-styrning och avverkningsbegränsningar, kommer många ”parter” nu att lobba för sin syn i de kommande förhandlingarna i minister-rådet och EU-parlamentet. Det gäller oavsett vad man ser i de nya och bindande betingen på kolsänkor i skogen, och om man tror att kolsänkor i skogen verkligen kan vara en reell och tillräckligt snabb möjlighet att hinna påverka klimatet.
I praktiken ställer man inte om skogsbruk snabbt, i alla fall inte på svenska breddgrader. En del ser sannolikt snarare ökad biologisk mångfald som en viktig effekt av mindre avverkning och högre virkesförråd, medan andra ser möjligheter att fortsätta producera eller resa fossilbaserat nästan som vanligt, och så länge som möjligt.
Förutom alla andra sektorer som gärna ser ökade virkesförråd i skogarna, så finns det inom skogssektorn och förädlingskedjan förstås också olika partsintressen och förutsägelser på vad som händer om skogsavverkningen får en extra kostnad, eller ett högre pris. Vem i förädlingskedjan tjänar på en politisk begränsning beroende på om man ser det kort- eller långsiktigt?
Kolsänkorna lyfter också upp frågor om vem som utifrån äganderätts-principer ska och kan handla med kolsänkor från skogstillväxt? EU, svenska staten, enskilda skogsägare eller olika former av ”inköpsparaplyer”, som skapar byråkrati och minskar rörligheten på virkesmarknaden till fromma för vissa?
Att vi i Sverige snabbt förstår och blir överens om att vi kan och vill uppnå nivån 47 Mton kolsänka i LULUCF eller inte, är ett första steg. Vill vi sedan minska nivån är det dock tveksamt hur lätt det blir att hitta tillräckligt många andra medlemsländer som tycker att förslaget är så dåligt? Flera av de andra länderna som nu får ökade LULUCF-beting är Medelhavsländer som Italien och Spanien, med helt andra utgångspunkter i frågan? Hur svåra de nya betingen är i verkligheten för respektive land är dock svårt att säga givet att beräkningsunderlagen förändras.
Enligt min förståelse av förslaget, och efter att ha konsulterat svenska experter, så ska Sverige redan från år 2026 stå för cirka 15 % av EU:s totala kolsänka från markanvändningssektorn. Det är då också en ökning på nära 3 % av vår del av EU:s total. När vi kommer fram till 2030 innebär det för Sverige också en ökning med 22 % från årets nivå, som alltså ska gälla fram till 2025. Skälet till Sveriges kommande 15 % kopplar framförallt till vår relativt stora skogsmarksareal, men också andra faktorer och undantag. Att det finns flera parametrar blir uppenbart när man ser att Finlands andel av samma totala kolsänkepott för EU föreslås bli 5,7 % efter 2026 istället för Sveriges cirka 15%.
Givet att det har varit semestertider i Sverige, och är det på andra håll i Europa, så verkar vare sig debatt eller analyser om LULUCF ha tagit ordentlig fart efter att EU-kommissionen la förslaget. I Sverige har de närmast sörjande statsråden Bolund och Baylan dessutom varit upptagna med att bolla cementfrågor, och hjälpts åt att ducka en riksdagsfråga om LULUCF, respektive en fråga om varför Sverige inte gjort gemensam sak med likasinnade medlemsländer angående EU:s skogsstrategi.
LULUCF är dock som sagt inget nytt i sig. Det nya är att det nu kan börja kosta, antingen i formen av att köpa sig fri via ett handelssystem mellan medlemsländer som inte finns ännu. Det är inte ens klart att det finns ett utbud att köpa av om efterfrågan skulle uppstå. Utbudet ska nämligen bygga på att några medlemsländer både kan och vill sälja sitt ev. överskott. Man kan säkert jämföra med handeln av utsläppsrätter i EU, och hur bra eller snarare dåligt den politiskt styrda marknaden fungerat.
Det andra för Sverige uppenbart nya är att vi med dagens sätt att räkna, inte med någon säkerhet alls kan tro att vi ska uppfylla det beting vi har fått oss tilldelat. Den nivå vi hittills har rapporterat till FN för tidigare år, är långt ifrån de 47 Mton som vi fått som beting att uppnå 2030. Vi når inte egentligen heller rakt av utan undantag eller förändringar heller den första upptrappningen till drygt 40 Mton som ska gälla från 2026. Missade mål ett år, räknas också enligt förordningsförslaget upp med faktorn 1,08 om det istället ska uppnås året efter.
Det finns just nu massor av om, men och undantag i LULUCF-systemet. Uppföljning och rapportering av det här systemet inkluderar förutom träden ovan mark alltså också markkolsänkor vilket inkluderar nedbrytning av ”markkol” från exempelvis dikad ”torvskogsmark” som är skälet till att Finland får ett annat totalt LULUCF-beting än Sverige trots att skogstillväxten är nära på lika stor. Om våra tillväxt- och avverkningssiffror för stamveden verkar skakiga ibland här i Sverige, är det inget mot hur markkolsiffror och -modeller lär vara. Våra svenska nivåer som vi lämnat in till FN, och vilka är de samma som ska gå vidare till EU, reviderades som ett exempel med cirka 15 % i år efter att beräkningarna för just vårt eget mark-kol ändrats.
Förutom frågan på hur länderna ska räkna, och vem som förväntas bli bäst på kreativ bokföring för att slippa missa målet och ”köpa” sänkor från andra EU-länder, så finns det finns frågor som döljer sig i det här som för att EU:s fiskekvoter ter sig som en ”räkmacka” att räkna på. Det fakta-PM som riksdagen fått från regeringen inför förhandlingen om nuvarande förordning tar knappast upp de principiella frågorna, även om man kan skönja frågan: ”kommer Sverige kunna avverka tillväxten utan att behöva böta eller köpa sänkor från andra länder i EU?”
Häromåret, och innan de ny skärpta regler och kvoter som nu ligger på bordet från EU-kommissionen, så var bedömningen: ”Ja, det borde gå att få ihop siffrorna”. Med det verkar riksdagen ha släppt iväg regeringen att förhandla i Bryssel.
Förutom att sättet att räkna skiljer sig mellan medlemsländerna på många sätt, så bygger systemet dessutom på att referensnivåerna har satts, och kommer att sättas baserade på data som inte finns inhämtade ännu. Den första frågan som Sverige och de andra länderna nu jobbar med är att utröna hur EU-kommissionen kommit att föreslå betingen för olika länder och 47 Miljoner ton för Sverige, och vilka siffror som andra länder har skickat in för att de skulle hamna på den nivå som föreslagits, eller hur betingen ev. ska revideras när nya underlag lämnas in?
PÅ EU:s egen hemsida står det sedan 14 Juli i år i alla fall hur man ska tolka den nya situationen med att LULUCF gått från att vara något som rapporterats till FN och enligt Kyoto-protokollet, till något som ska styras via Bryssel av EU-kommissionen:
” I förordningen anges ett bindande åtagande för varje medlemsstat att se till att redovisade utsläppen från markanvändning helt kompenseras av ett motsvarande avlägsnande av CO2 från atmosfären genom åtgärder. Även om medlemsstaterna redan delvis åtog sig detta åtagande individuellt enligt Kyotoprotokollet fram till 2020, föreskriver förordningen nu åtagandet för första gången i EU-lagstiftningen för perioden 2021-2030. Dessutom utvidgas omfattningen från endast skogar till alla landanvändningar (inklusive våtmarker 2026). De nya reglerna ger medlemsstaterna en ram för att stimulera till mer klimatvänlig markanvändning, utan att införa nya restriktioner eller byråkrati för enskilda aktörer.”
Den sista meningen i stycket ovan anspelar uppenbarligen inte på hur mycket byråkrati som kommer byggas upp kring dessa åtaganden, utan möjligen att systemet för rapportering till FN-systemet i princip funnits i många år utan att det betytt så mycket i praktiken.
Förutom frågan om hur och när vi på nationell nivå, och ur ett nationalekonomiskt perspektiv skulle anse att det är rimligt att avverkningen överstiger tillväxten, och att det i så fall ska kosta så finns det många andra principiella frågor som döljer sig i det här. Innan vi går in på dem så ska också nämnas att storm-, brand- och barkborreskadat virke räknas med enligt systemet om virket tas tillvara, oavsett hur stora volymer det gäller, vilket dock skett och kommer ske i Sverige med vårt utbyggda vägnät, förutom av många andra skäl.
Vilka medeltal eller siffror som ska gälla i detalj i EU:s LULUCF känns därför på många sätt sekundärt att ställning till. Om betinget och den LULUCF-sänka som Sverige i praktiken ser ut att vara större än det vi kan värka fram, så innebär det givna betinget att vi måste överväga en centralstyrning av avverkningsvolymer, vilket blir något nytt i Svensk skogspolitik? Att vi avverkat betydligt mindre än skogstillväxten sedan vi började mäta med Riksskogstaxeringen för 100 år sedan, ser ju heller inte ut att kunna tillgodoräknas om inte Sverige nu ökar nettosänkan enligt LULUCF-reglerna ännu mer framöver?
Principiella frågor som kanske bör tas upp till diskussion, och i alla fall om man vill se lite längre än den kortsiktiga förhandlingstaktiken i Bryssel som minister Bolund med kollegor slipar på:
- Är det verkligen rimligt att EU ska försöka hantera kolsänkor inom ramen för ett system som riskerar att bli oerhört komplicerat, för att uppnå klimatmål som egentligen ska bygga på minskade utsläpp?
- Kommer det att fungera bättre än andra exempel på EU-gemensamma regelverk och system för den ”gemensamma geografin” såsom fiskekvoter, handel med utsläppsrätter, skydd av habitat och arter?
- Vems kolsänkor är skogstillväxten? Hur ska staten hantera att man handlar med en nettotillväxt i skogar som till största delen är enskilt privatägda i Sverige? Är det här ännu en ny definition av begreppet ”frihet under ansvar”, eller hur mycket ska begreppet förändras innan principen för skogspolitiken inte kan anses gälla?
Man kan dra många paralleller till andra äganderättsfrågor som är aktuella, och när det gäller att förvalta och skydda fiskar, fåglar och andra djur som rör sig i luft och vatten så vandrar de också runt i EU:s geografiska och föränderliga rum. Givet att EU inte är en federation, utan en hybridform, så ställs dock många frågor på sin spets. Hur många gånger, och på hur många nivåer, ska en ”möjlig kolsänka” kunna ”säljas” för att räkna bort utsläpp från andra sektorer, företag eller länder?
Vilka skogsägare ska för att maxa kolsänkan avverka mindre än tillväxten, om det kostar att missa LULUCF-betinget? Statliga Sveaskog? Vilka ransoneringsregler ska annars införas? Vi har förvisso redan ransoneringsregler i skogsvårdslagen, men de utgår främst ifrån att skogsägare inte ska ha för stor andel areal skog yngre än 20 år.
Visst har handeln med kolsänkor och begreppet LULUCF funnits i EU, FN och konkret i i skogsplanteringsprojekt i andra delar av Världen tidigare, men nu verkar det bli det konkret på riktigt även i EU och Sverige och oavsett om vi tror att klimatet vinner eller inte.
