Regeringen vill föra tillbaka 26 pappers- och massabruk till EU:s utsläppshandel, ETS. Detta efter att de från den 1 januari 2026, genom ändrat regelverk, hamnat i den nationella ansvarsfördelningen, ESR. Men bilden är blandad. Bruken får i förslaget tillbaka sin plats i ETS, men inte de fria utsläppsrätter som i åratal gett miljardvärden. Det här handlar troligtvis därför mindre om att återställa ett förmånligt läge för industrin och mer om att skydda Sveriges pressade ESR-utrymme.
Varför ville bruken tillbaka till ETS?
Pappers- och massabruken har velat vara kvar i ETS därför att det är EU:s gemensamma system för koldioxidprissättning. Ligger man där möter man i huvudsak samma spelregler som sina europeiska konkurrenter. Faller man ur ETS hamnar man i stället i ett nationellt spår, i Sveriges fall med koldioxidskatt och en annan kostnadsbild.
Det var därför industrin reagerade så kraftigt när den nya 95-procentregeln slog till. Regeln innebär att anläggningar där mer än 95 procent av utsläppen kommer från biomassa med utsläppsfaktor noll inte längre ska ligga kvar i utsläppshandeln under 2026–2030. Syftet var att få bort den märkliga situationen att anläggningar med mycket små fossila utsläpp ändå kunde få stora mängder gratis utsläppsrätter.
Bruken var alltså inte på väg ur ETS för att de blivit smutsigare, utan för att reglerna ritades om på EU-nivå.
Problemet flyttade bara på sig
När bruken låg i ETS bokfördes deras fossila utsläpp där. När de föll ur hamnade samma utsläpp i stället i ESR, alltså Sveriges nationella åtagande för utsläpp utanför den stora utsläppshandeln.
Här finns promemorians tyngdpunkt. Regeringen skriver rakt ut att detta försvårar Sveriges möjligheter att nå ESR-målet till 2030. Totalt handlar det om cirka 0,4 miljoner ton fossila koldioxidutsläpp.
Man kan se systemet som en vattensäng. Trycker man ner i ett hörn bubblar det upp i ett annat. Utsläppen försvinner inte för att de lämnar ETS. De hamnar bara i en annan låda. För industrin betyder det en annan kostnad. För staten betyder det att ESR belastas i stället. Och det är den senare effekten regeringen nu verkar vilja undvika.
Varför är ESR så känsligt?
Därför att ESR är Sveriges utsläppsutrymme för stora delar av ekonomin utanför ETS. Om mer utsläpp trycks in där måste staten kompensera för det någon annanstans, antingen genom fler inhemska utsläppsminskningar eller genom att köpa flexibilitet från andra medlemsstater.
Regeringskansliet försökte få kommissionen att justera Sveriges ESR-utrymme med hänsyn till den nya 95-procentregeln. Det gick inte. En sådan lösning saknar enligt promemorian rättslig grund. Därmed återstod i praktiken att försöka få tillbaka bruken till ETS.
Här blir också den bredare politiken viktig. Promemorian säger inte rakt ut att detta handlar om reduktionsplikten. Men det är svårt att bortse från sammanhanget. Regeringen har velat lätta på trycket på fossila drivmedel genom sänkt reduktionsplikt. Samtidigt är ESR just det konto där bland annat vägtrafikens utsläpp spelar stor roll. Ju mer utrymme som binds upp där, desto svårare blir det att förena en mjukare linje för drivmedel med att ändå klara Sveriges EU-åtagande.
Mot den bakgrunden framstår det som logiskt att regeringen inte vill fylla ESR med ytterligare fossila utsläpp från pappers- och massabruken. De väljer dessutom att betala för det i cirka 0,5 miljarder kronor i minskade skatteintäkter per år genom att flytta bruken till ETS.
Industrin tillbaka i ETS, men utan fria utsläppsrätter
Industrin får på ett sätt det den ville ha. Bruken förs tillbaka till ETS och slipper därmed helt hamna utanför den gemensamma europeiska koldioxidprissättningen. Regeringen bedömer också att detta på kort sikt blir billigare för företagen än alternativet att stå utanför ETS och betala svensk koldioxidskatt.
Men det är inte en återgång till det gamla systemet. Promemorian säger att kommissionen har kommunicerat att ett svenskt opt-in bara kan godtas om anläggningarna inte får fri tilldelning. Bruken får alltså tillbaka ETS, men inte gratistilldelningen.
Det är den avgörande punkten. Under tidigare år har svensk pappers- och massaindustri kunnat få fria utsläppsrätter i volymer som vida överstigit de faktiska fossila utsläppen. Det var där de verkligt stora värdena låg. När industrin talade om en miljardsmäll var det ytterst detta den syftade på. Bara Södra redovisade ett värde på sina utsläppsrätter under 2025 till 728 miljoner kronor.
Det som nu sker är inte en återgång till det gamla, lönsamma upplägget. Regeringen försöker i stället lösa ett nytt problem som uppstått i en annan del av klimatpolitiken.
Industrin får tillbaka sin plats i ETS, men inte den del av systemet som gjorde platsen ovanligt lönsam. Staten avstår samtidigt från stora skatteintäkter för att slippa få dessa utsläpp inskjutna i ESR. Det säger en hel del om vad som väger tyngst, samtidigt som de politiska målkonflikterna blir ganska uppenbara.
Fotnot: EU:s klimatstyrning kan förenklat delas upp i tre huvudspår. Utsläppshandeln (ETS) gäller stora utsläppare som industri, kraftverk och flyg. Ansvarsfördelningen (ESR) gäller varje lands egna utsläpp utanför utsläppshandeln, som trafik, byggnader, jordbruk och avfall. Regelverket för skog och mark (LULUCF) handlar om hur mycket koldioxid som tas upp eller släpps ut från skogar och marker. Systemen är separata men hänger ihop. Om utsläpp flyttas ut ur utsläppshandeln försvinner de alltså inte, utan kan istället belasta det nationella utsläppsutrymmet. Och om skog och mark binder mindre kol än väntat ökar trycket i resten av klimatpolitiken.
