Sverige har lämnat sitt första utkast till EU-kommissionen om hur naturrestaureringsförordningen ska genomföras. Det blev ett betydligt mer avskalat dokument än det förslag som Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen och andra myndigheter rapporterade till regeringen tidigare i år.
Gången är att EU tagit fram förordningen och att varje land sedan ska återkomma med en införandeplan. För Sveriges del fick bland annat Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen i uppdrag att ta fram ett underlag till regeringen, som i sin tur skickar in planen till EU.
Myndigheterna hade fått ett mycket tydligt uppdrag. Sverige skulle nå målen i EU-förordningen, men inte gå längre än nödvändigt. Kostnader och begränsningar skulle hållas nere och de flexibiliteter som finns i förordningen skulle utnyttjas. Naturvårdsverket beskriver själv sitt förslag som en miniminivå.
För skogen landade myndigheterna ändå i att dagens nivå inte räcker. Bland annat bedömde de att det formella skyddet av skog behöver öka från omkring 21 000 hektar per år till minst 50 000 hektar per år.
I regeringens eget utkast är mycket av den konkretionen borta. För skogen syns det tydligt. Myndigheternas bedömning om minst 50 000 hektar formellt skydd per år finns inte längre med. I stället står det att arbetet med formellt skydd av skog ska fortsätta ”enligt pågående arbetssätt”. Någon uppskattad areal anges inte och fälten för bästa uppskattning, minsta areal och största areal är tomma.
Riktningen finns kanske kvar, men innehållet har tunnats ut. Konkreta arealer, upptrappningar och kostnadsberäkningar har i flera fall ersatts med bredare åtgärdspaket och öppnare formuleringar om fortsatt arbete. Miniminivån har urlakats på vägen från myndigheternas underlag till regeringens plan.
Varför EU tog fram naturrestaureringsförordningen
Bakgrunden är ganska enkel. En stor del av Europas natur bedöms vara i dåligt skick och EU:s slutsats är att tidigare naturvård inte varit tillräcklig. När ekosystem försämras förlorar vi arter och naturvärden, men det slår också på vatten, pollinering, livsmedelsproduktion, ren luft och naturens förmåga att stå emot framtida störningar.
EU beskriver därför restaurering av natur som en fråga om både biologisk mångfald och samhällets motståndskraft. Förordningen ska bidra till en långsiktig återhämtning av ekosystem, men också till klimatanpassning, livsmedelstrygghet och minskad markförsämring. (eur-lex.europa.eu)
Förordningen innehåller bindande nivåer och tidsgränser. Till 2030 ska restaureringsåtgärder ha genomförts på minst 30 procent av den samlade arealen av de berörda livsmiljötyper som inte bedöms vara i gott tillstånd. Därefter höjs kraven till 2040 och 2050. (eur-lex.europa.eu)
EU har däremot inte bestämt att Sverige måste skydda exakt 50 000 hektar skog om året. Förordningen styr mot resultatet och lämnar medlemsländerna relativt stor frihet att välja hur målen ska nås.
Det är där de svenska myndigheternas arbete kommer in. De har gjort ett förslag på svensk ”verkstad” för att klara förordningen och införa det som svensk lag.
Sverige skulle hitta miniminivån
När regeringen gav Naturvårdsverket och de andra myndigheterna uppdraget var instruktionen redan från början att hålla genomförandet på miniminivå. Förslaget skulle nå EU-målen, men inte innebära större kostnader eller begränsningar än nödvändigt.
Myndigheterna kom ändå fram till att dagens insatser behöver öka ganska kraftigt. För skogen bedömde de att det formella skyddet behöver öka från omkring 21 000 hektar till minst 50 000 hektar per år. Naturvårdsverket anger att bedömningen bygger på bland annat Riksskogstaxeringen, Sveriges rapportering enligt art- och habitatdirektivet och uppföljning av avverkning av skyddsvärd skog. (naturvardsverket.se)
Myndigheterna förklarar också varför just formellt skydd får så stor roll i förslaget. De bedömer att normalt skogsbruk generellt inte är förenligt med bevarandet av de skogliga livsmiljötyper som omfattas. När möjligheten att bruka mark begränsas kraftigt behövs en ordning där markägaren kan få ersättning. Det formella skyddet är redan ett etablerat system för detta, samtidigt som frivilliga avsättningar kan bidra när markägaren själv väljer att bevara skogen. (naturvardsverket.se)
Siffran 50 000 hektar är alltså inte ett krav från Bryssel. Den är de svenska myndigheternas bedömning av vad som krävs för att Sverige ska nå EU-målen på den miniminivå regeringen själv efterfrågade.
Vad 50 000 hektar innebär
Utslaget över några år blir skillnaden stor. Om dagens takt på omkring 21 000 hektar per år fortsätter under perioden 2027 till 2032 blir det sammanlagt cirka 126 000 hektar formellt skyddad skog.
Med 50 000 hektar per år blir motsvarande areal 300 000 hektar.
Skillnaden är 174 000 hektar.
Myndigheterna hade samtidigt inte räknat med att takten skulle gå direkt från 21 000 till 50 000 hektar. Naturvårdsverket har i sitt budgetunderlag räknat med en stegvis upptrappning till 30 000 hektar 2027, 37 500 hektar 2028 och 45 000 hektar 2029.
Om nivån sedan når 50 000 hektar per år från 2030 ger upptrappningen cirka 262 500 hektar under perioden 2027 till 2032. Dagens takt ger 126 000 hektar under samma period.
Skillnaden blir då 136 500 hektar.
Det är den skalan myndigheternas förslag handlade om.
Regeringen tar bort kvantifieringen
Regeringens utkast ser betydligt öppnare ut. Åtgärden för formellt skydd heter ”Fortsatt arbete med formellt skydd av skog” och beskrivs som fortsatt arbete för att bidra till långsiktigt bevarande av skogliga livsmiljötyper och livsmiljöer för arter, ”enligt pågående arbetssätt”. Åtgärden gäller till 2032, men någon areal anges inte.
Samma förändring syns på fler håll i skogsdelen. Myndigheterna föreslog bland annat ökad naturvårdsbränning, restaurering av sumpskog, svämskog, betespräglade skogar och lövskogar samt ökad tillsyn av skogsbruksåtgärder.
I regeringens plan har mycket av detta samlats i bredare paket. För naturvårdande skötsel skriver regeringen att skötsel och restaurering ska fortsätta i formellt skyddad och frivilligt avsatt skog enligt pågående arbetssätt. Även där saknas en uppskattning av areal.
För tillsynen skriver regeringen om fortsatt handläggning och tillsyn av skogsbruksåtgärder enligt nuvarande arbetssätt. Befintliga regler och arbetssätt ska analyseras och vid behov utvecklas.
Det finns också ett separat paket för uppskalning av befintliga insatser, men det gäller perioden 2040 till 2050 och är villkorat med formuleringen ”om ytterligare medel tillförs”. Där nämns bland annat utveckling av styrmedel, restaurering, förvaltning och skydd av prioriterade områden.
Där myndigheterna satte hektar, pengar och en tänkt upptrappning beskriver regeringen riktningen och lämnar omfattningen öppen.
En medvetet försiktig svensk plan
Regeringen är tydlig med hur den ser på genomförandet. I pressmeddelandet när planen presenterades skriver regeringen att genomförandet inte ska medföra mer långtgående kostnader eller begränsningar än vad som bedöms nödvändigt.
EU-minister Jessica Rosencrantz säger att regeringen i möjligaste mån har utnyttjat flexibiliteterna i lagstiftningen. Landsbygdsminister Peter Kullgren lyfter fram att Sverige röstade emot förordningen och Sverigedemokraternas Martin Kinnunen beskriver lagstiftningen som ”i grunden en olycklig EU-lagstiftning”. (regeringen.se)
Det svenska utkastet lämnades dessutom in efter tidsfristen. Enligt förordningen skulle planen lämnas senast den 1 september. Regeringen fattade beslut den 3 september och i själva planen anges den 3 september som datum för inlämning.
Planen ska nu granskas av EU-kommissionen. Därefter ska Sverige lämna en slutlig plan under 2027.
Bilden som växer fram är en regering som genomför förordningen under protest. Den beställde en miniminivå av sina egna expertmyndigheter, fick ett svar den inte gillade och strök siffrorna. Den skickade in planen två dagar för sent. Och i samma pressmeddelande som planen presenteras påminner landsbygdsministern om att Sverige röstade nej, medan regeringens samarbetsparti kallar hela lagstiftningen olycklig.
Det är svårt att läsa det som något annat än trots. Regeringen ville inte ha förordningen, och första utkastet är skrivet av någon som fortfarande inte vill ha den. Myndigheternas minst 50 000 hektar per år har blivit fortsatt arbete enligt pågående arbetssätt. Nu är det EU-kommissionen som ska avgöra om det räcker för att nå bindande mål som Sverige, oavsett hur det röstade, är skyldigt att leva upp till.
